Le 28 juin 1993, M. Jérôme Malige circule à 172 km/h sur une route nationale où la vitesse maximale autorisée est de 110 km/h. L’infraction relevée à son encontre par les services de gendarmerie est une contravention de 4ème classe, prévue et réprimée par les articles R. 10, al. 2-2°), R. 232 al. 1-2°) et R. 266-4°) du Code de la route. M. Malige encourt une peine d’amende et une peine de suspension du permis de conduire. Il risque également, en application des articles L. 11 à L. 11-4 et R. 256 du même Code, un retrait de quatre points sur les douze qui forment le capital de son permis de conduire.

Ayant refusé de s’acquitter de l’amende forfaitaire, M. Malige comparaît devant le Tribunal de police de Versailles le 15 octobre 1993. Devant cette juridiction, il soulève l’inapplicabilité de la loi du 10 juillet 1989 instaurant le permis à points, ainsi que l’illégalité des décrets d’application des 25 juin et 23 novembre 1992. Le Tribunal de police se déclare incompétent pour statuer sur l’illégalité des décrets. La juridiction relève par ailleurs que le retrait de points ne constitue pas une sanction pénale accessoire à une condamnation, et qu’elle échappe ainsi à l’appréciation du juge répressif.

Le requérant interjette appel de cette décision. Devant la Cour d’appel de Versailles, il soulève l’incompatibilité entre la loi de 1989 précitée et l’article 6 § 1 de la Convention européenne des droits de l’Homme. La Cour d’appel confirme le jugement attaqué en soulignant que le permis à points ne présente pas les caractères d’une sanction pénale.

Le pourvoi formé contre cet arrêt par M. Malige est articulé sur le même grief : le système du permis à points serait contraire à l’article 6 de la Convention. Par un arrêt du 11 janvier 1995, la chambre criminelle de la Cour de cassation rejette le pourvoi, en relevant que la mesure de retrait de points du permis de conduire " ne présente pas le caractère d’une sanction pénale, accessoire à une condamnation, et qu’en conséquence, ni son incompatibilité alléguée avec la disposition conventionnelle invoquée, ni son fondement légal ne relèvent de l’appréciation du juge répressif ".

La Haute juridiction reste ainsi fidèle à sa jurisprudence traditionnelle : elle refuse depuis toujours d’appliquer l’article 6 au retrait de points du permis de conduire, qu’elle analyse comme une mesure de police administrative édictée dans un but préventif et non répressif.

M. Malige saisit la Commission européenne des droits de l’Homme. Celle-ci retient le grief tiré de l’article 6 § 1 - défaut d’accès à un Tribunal - après avoir écarté celui tiré de l’article 7 de la Convention (décisions des 15 janvier et 25 novembre 1996). Dans le rapport qu’elle adopte le 29 mai 1997, elle conclut, par 18 voix contre 10, qu’il n’y a pas eu violation de l’article 6 § 1, et décide de déférer l’affaire à la Cour.

Dans son arrêt du 23 septembre 1998, la Cour de Strasbourg répond successivement aux deux questions suivantes :

- la mesure de retrait de points est-elle une sanction pénale, justiciable de l’article 6 paragraphe 1 de la Convention ?

- dans l’affirmative, la procédure de retrait de points obéit-elle aux prescriptions de ce texte ?

Pour répondre à la première de ces questions, la Cour se réfère naturellement aux arrêts Engel du 8 juin 1976 et Ozturk du 21 février 1984. Elle passe ainsi le permis à points au crible des trois critères qu’elle a précédemment définis, ceux que Jean-Claude Soyer présente si justement comme les trois " réactifs de la matière pénale " (La Convention européenne des droits de l’Homme, commentaire article par article, Economica, pp. 254 et s.) : la qualification juridique par le droit interne, la nature de l’infraction litigieuse et la nature et le degré de sévérité de la sanction.

Le premier critère ne suffit pas à la Cour pour faire entrer le retrait de points dans le champ magnétique de la matière pénale : le retrait de points est à l’évidence, pour les plus hautes juridictions françaises, une mesure de police administrative (§ 37 de l’arrêt).

Le deuxième critère - nature de l’infraction à l’origine de la mesure - permet à la haute instance européenne de conclure à l’applicabilité de l’article 6 § 1. Elle relève en premier lieu que le retrait de points intervient " dans le cadre et à l’issue d’une accusation en matière pénale " (§ 38). Elle souligne, ensuite, s’agissant du degré de la gravité de la sanction, que le retrait de points peut, à terme, " entraîner la perte de la validité du permis de conduire ".Or, comme la Commission, la Cour relève que " le droit de conduire un véhicule à moteur se révèle d’une grande utilité pour la vie courante et l’exercice d’une activité professionnelle ". Ainsi, le retrait de points, qui présente sans doute un caractère préventif, revêt aussi - c’est le point essentiel de l’arrêt - " un caractère punitif et dissuasif et s’apparente donc à une peine accessoire " (§ 39). L’article 6 § 1 est donc applicable.

Cette première partie de l’arrêt offre l’occasion à Me Rio, avocat de M. Malige, de se réjouir que le retrait de points ait enfin été reconnu pour ce qu’il est, c’est-à-dire une peine, au sens de la Convention, " n’en déplaise à la Cour de cassation et au Conseil d’Etat, dont la position est ainsi définitivement désavouée " (Gazette du Palais des 2 et 3 décembre 1998).

La seconde partie de l’arrêt ne reçoit pas autant d’éloges de la part du défenseur du requérant. A l’issue de son analyse du grief au fond, en effet, la Cour n’aperçoit pas, dans la présente espèce, de violation du droit d’accès à un tribunal, au sens de l’article 6 § 1.

La Cour de Strasbourg observe, en premier lieu, que la sanction de retrait de points intervient dès lors qu’est établie la réalité de l’une des infractions énumérées par l’article L. 11-1 du Code de la route (§ 46). Le requérant est informé par l’autorité administrative qu’il est susceptible de perdre des points en raison de l’infraction qu’il a commise et de l’existence d’un traitement automatisé des pertes et reconstitutions de points. Ainsi, le conducteur " est en mesure de contester les éléments constitutifs de l’infraction pouvant servir de fondement à un retrait de points " (§ 47). La Cour en déduit qu’il a accès aux juridictions pénales, lesquelles remplissent les exigences de l’article 6 ; il peut ainsi " contester la réalité de l’infraction pénale consistant dans l’excès de vitesse et soumettre aux juges répressifs tous les moyens de fait et de droit qu’il a estimés utiles à sa cause, sachant que sa condamnation entraînerait en outre le retrait d’un certain nombre de points " (§ 49).

Elle en conclut qu’il existe un contrôle incorporé dans la décision pénale de condamnation prononcée à l’encontre de M. Malige, qui n’avait pas besoin de bénéficier de l’accès à un autre recours supplémentaire de pleine juridiction pour contrôler le retrait de points proprement dit (§ 50). La Cour ajoute à cette affirmation qu’un recours en excès de pouvoir demeure ouvert pour faire vérifier la régularité de la procédure administrative de retrait de points, mais cet argument n’apparaît pas déterminant ; il renforce le raisonnement de la Cour, sans en changer la logique, qui est d’insister, d’une part, sur le contrôle du juge pénal, d’autre part, sur la proportionnalité de la peine, prévue par la loi elle-même.

Quelles conclusions peut-on tirer de cet arrêt ?

Il démontre tout d’abord, s’il en était encore besoin, la volonté de la Cour d’étendre le domaine pénal du champ d’application de l’article 6 de la Convention, en tout cas en matière de circulation routière. Après le retrait de points, c’est aujourd’hui la suspension administrative du permis de conduire qui est dans le collimateur de la haute instance européenne, récemment saisie d’une requête en ce sens. L’autonomie des normes conventionnelles permet ainsi, une nouvelle fois, de renforcer la force d’attraction des garanties procédurales contenues dans l’article 6, qui mérite mieux que jamais son qualificatif de texte " attrape-tout " de la Convention.

Sur le fond, l’arrêt est un peu plus difficile à interpréter. Les arguments développés par la Cour sont en effet à double tranchant. On peut sans doute penser, de prime abord, que la juridiction européenne " valide " le système français du permis à points, en admettant l’existence et la " légalité conventionnelle " d’une sanction pénale automatique, laquelle, c’est incontestable, ne fait l’objet d’aucun contrôle, par aucun juge, dans son quantum. Cette forme de répression automatique n’emporte pas, cependant, violation automatique de l’article 6 de la Convention.

Mais, à cette tolérance, plusieurs limites sont posées par la Cour, en particulier dans le paragraphe 49 de l’arrêt. Elle exige, en effet, implicitement, mais nécessairement, que la sanction soit proportionnée à l’infraction. Une lecture a contrario de l’arrêt peut même laisser penser que, si le retrait de points avait entraîné l’annulation immédiate du permis de conduire, en raison de la perte de tous les points, la sanction aurait pu apparaître excessive, au regard notamment du droit de conduire, reconnu par la Cour comme essentiel dans la société actuelle (§ 48).

Il faut en outre noter que la Cour ne fait pas sienne l’argument du gouvernement français, selon lequel le contrôle de la procédure et de la matérialité des faits incriminés constitue un contrôle de pleine juridiction. La juridiction européenne, plus restrictive, laisse donc ouverte la question de la conformité à la Convention de certains autres mécanismes de sanctions administratives automatiques.