CREDHO - CEDH - Actes de la Sixième Session d'information (arrêts rendus en 1999, Cahiers du CREDHO n° 6)

L’arrêt rendu par la Cour européenne des droits de l’Homme en grande chambre Chassagnou et autres c. France du 29 avril 1999 conclut à l’inconventionnalité du dispositif de régulation cynégétique prévu par la loi du 10 juillet 1964 dite loi Verdeille, aujourd’hui codifiée aux articles L. 222-2 et suivants du Code rural.

Comme le rappellent les juges de Strasbourg dans une introduction historique - ce qui est tout à fait exceptionnel - seule, jusqu’en 1789, la noblesse détenait le droit de chasser et de s’approprier le gibier, privilège exclusif accordé par le roi. L’article 3 du célèbre décret du 4 août 1789 portant abolition des droits féodaux supprime ce privilège sans contrepartie puisque relevant de la féodalité dominante. L’Assemblée nationale constituante marquait ainsi la naissance de l’actuel droit français de la chasse et l’avènement d’un nouvel ordre juridique en parfaite conformité avec les inspirations de l’individualisme libéral. En effet, en même temps qu’il supprimait “le droit exclusif de la chasse” le législateur révolutionnaire, sur proposition de Mirabeau, accordait à tout propriétaire “le droit de détruire ou de faire détruire, seulement sur ses possessions, toute espèce de gibier, sauf à se conformer aux lois de police qui pourraient être faites relativement à la sécurité publique”[1]. Chaque propriétaire se voyait ainsi reconnaître le droit de chasser sur ses terres et, corrélativement, de s’opposer à ce que d’autres chassent chez lui.

Ce principe sera repris par l’article L. 222-1 du Code rural qui édicte que “ nul n’a la faculté de chasser sur la propriété d’autrui sans le consentement du propriétaire ou de ses ayants droit ”. Mais le consentement des propriétaires a été, par la jurisprudence, présumé tacite et le droit de s’opposer à la chasse sur son terrain n’a jamais été réellement mis en pratique, tout particulièrement au sud de la Loire où les terres sont plus morcelées qu’au nord[2]. La “ chasse banale ” a ainsi été pratiquée laissant libres les chasseurs d’exercer leur sport où bon leur semblait, sans que personne ne soit responsable de la gestion du capital cynégétique, ce qui a eu pour conséquence de décimer les ressources en gibier d’un grand nombre de régions.

C’est dans ce contexte que le législateur va tenter en 1964 de promouvoir une meilleure organisation de la chasse tout en maintenant son caractère démocratique. La loi rapportée par le sénateur Verdeille est adoptée le 10 juillet 1964. Il s’agit alors de favoriser le développement de la faune sauvage. Pour atteindre cet objectif, un mécanisme de remembrement des territoires de chasse tout à fait original est institué avec la création des associations communales de chasse agréées (ACCA)[3]. L’article 1^er de la loi (article L. 222-2 du Code rural) leur assigne pour mission de “ favoriser sur leur territoire le développement du gibier et la destruction des animaux nuisibles, la répression du braconnage, l’éducation cynégétique de leurs membres dans le respect des propriétés et des récoltes et, en général, d’assurer une meilleure organisation technique de la chasse pour permettre aux chasseurs un meilleur exercice de ce sport ”.

Pour ce faire, les propriétaires de terrains inférieurs à une superficie variant de 20 ha à 60 ha en plaine doivent obligatoirement y adhérer. Chaque propriétaire est tenu de laisser les chasseurs de la commune chasser sur ses terres, mais il peut, en contrepartie, chasser sur l’ensemble des terres de l’ACCA. Seuls les propriétaires de superficie d’un seul tenant supérieur à 20 ha, ou entourant leurs terres d’une clôture répondant aux conditions fixées par l’article 366 du Code rural, c’est-à-dire les terrains “ imperméables ” au passage de l’Homme et de tout gibier à poil, peuvent conserver leur droit de chasse et ne pas faire apport de leurs territoires à l’ACCA. Ils sont alors considérés comme faisant opposition. Ces règles sont imposées dans 29 des 93 départements français, dans les autres, la création d’ACCA est facultative[4].

Depuis 1985, un petit groupe de propriétaires de terrains dont la surface est inférieure aux seuils légaux, opposants éthiques à la chasse, pour la plupart membres de l’Association pour la protection des animaux sauvages (ASPAS) ont mené un laborieux combat judiciaire pour se voir reconnaître le droit de refuser les chasseurs sur leurs terres. Tous ont tenté par divers moyens de faire reconnaître leurs droits sur le fondement de la Convention européenne des droits de l’Homme.

Pour l’essentiel, trois arguments ont fondé leur démarche : d’abord une atteinte au respect de leurs biens, une discrimination fondée sur la fortune et enfin une atteinte à la liberté d’association.

I • L’atteinte au respect de leurs biens

L’ingérence dans le droit de propriété des requérants relève du second alinéa de l’article 1^er du Protocole n° 1 qui réserve le droit des Etats “ de mettre en vigueur les lois qu’ils jugent nécessaires pour réglementer l’usage des biens conformément à l’intérêt général ”. La Cour vérifie la réalité d’un “ but d’intérêt général et contrôle l’existence d’un rapport raisonnable de proportionnalité entre ledit but et les moyens employés pour sa réalisation ”.

La Cour reconnaît qu’il est assurément dans l’intérêt général d’éviter une pratique anarchique de la chasse et de favoriser une gestion rationnelle du patrimoine cynégétique, mais elle prend soin de préciser que l’objet des ACCA est cynégétique et qu’elles satisfont pour l’essentiel à la préservation de l’intérêt individuel des chasseurs. Pour autant, on pourrait légitimement remarquer que l’organisation d’un loisir dans le but de le rendre plus accessible au plus grand nombre est de nature à relever de l’intérêt général. D’ailleurs, dans son opinion dissidente, M. le juge Costa estime que l’intérêt public de l’organisation de la chasse a été sous-estimé. Mais il est vrai que les modalités de l’application géographique des dispositions de la loi Verdeille qui ne concernent, comme on l’a vu, obligatoirement que 29 départements des 93 départements métropolitains[5], confortent le doute qu’il est possible d’avoir quant à la réalité de l’intérêt général de l’objectif qu’elle poursuit.

Sur la proportionnalité de l’ingérence entre le but d’intérêt général et les moyens employés pour sa réalisation la Cour exige de façon constante que les atteintes au libre usage des biens soient raisonnablement proportionnées, qu’il existe un équilibre raisonnable entre intérêt général et droits fondamentaux. Elle relève que les requérants sont non seulement partiellement privés d’affecter leurs terrains à l’usage de leur choix, mais qu’ils sont obligés de supporter qu’il en soit fait un usage contraire à leurs convictions du fait de l’inclusion obligatoire de leurs terrains dans le périmètre de l’ACCA. Il y a dès lors rupture du juste équilibre entre, d’une part, la sauvegarde du droit de propriété et, d’autre part, les exigences de l’intérêt général. Ici encore, dans son opinion dissidente M. le juge Costa conteste qu’il y ait rupture de cet équilibre[6] et que, d’une certaine manière, la Cour “ cède à la tentation d’une sacralisation du droit de propriété... On peut être tout à fait favorable à la liberté et à la prééminence du droit - comme les auteurs de la Convention - sans pour autant faire de la liberté individuelle un absolu ou exclure de la prééminence du droit l’intérêt général... En matière de chasse, où la marge d’appréciation de chaque Etat devrait être importante, et où de nombreux Etats européens ont des législations qui limitent le droit de propriété individuelle pour pouvoir mener une politique cynégétique, il me semble que l’arrêt de la Cour va dans un sens très individualiste, qui rendra ce type de politiques très difficile à conduire ”.

Sur les contreparties légales, pour l’essentiel, la Cour juge qu’elles ne peuvent en réalité compenser l’apport forcé des terrains dont les propriétaires s’opposent à la chasse, qu’il s’agisse du droit qu’a le propriétaire de clôturer son terrain au sens de l’article L. 222-10 du Code rural, d’obtenir le classement du fonds concerné soit en réserve de chasse et de faune sauvage (au titre les articles R. 222-82 et suivants du Code rural), soit en réserve naturelle (au titre des articles L. 242-1 et L. 242-11 du Code rural), ou encore de la possibilité offerte aux propriétaires d’acquérir d’autres terrains de manière à constituer une surface supérieure aux minimas fixés par l’article L. 222-13 du Code rural.

II • La discrimination fondée sur la fortune

Sur le problème de la discrimination fondée sur la fortune - seuls les grands propriétaires peuvent refuser d’apporter leurs terres à l’ACCA. Sans remettre en cause le bien-fondé de la mise en place d’un système de gestion rationnelle des ressources cynégétiques la Cour a contesté la cohérence de celui mis en place par la loi Verdeille et a donné raison aux plaignants en notant que le législateur français n’avait pas expliqué de manière convaincante pourquoi l’intérêt général commande de ne contraindre que les petits propriétaires. Comme le souligne fort justement le juge Caflisch, dans son opinion partiellement concordante et partiellement dissidente, “ le gouvernement n’a pas démontré que la discrimination opérée est même utile pour atteindre le but visé, bien au contraire ”. Il est ainsi demandé “ d’importants sacrifices aux petits propriétaires, qui ne peuvent que très difficilement s’y soustraire ”. En revanche on abandonne “ aux grands propriétaires le soin de pourvoir eux-mêmes, sur leurs terres, à la préservation des ressources cynégétiques sans aucune entrave à leurs droits de propriété (articles L. 222-14 du Code rural) ”, mais les devoirs qui leur sont imposés sont “ à la fois peu onéreux et vagues ”.

Une telle différence de traitement constitue une violation de l’article 14 de la Convention européenne des droits de l’Homme qui prohibe toute discrimination dans la jouissance des droits et libertés qu’elle protège.

Conformément à la jurisprudence constante de la Cour, est discriminatoire au sens de l’article 14, toute différence de traitement de situations similaires si elle manque de “ justification objective et raisonnable ”, si elle ne poursuit pas un but légitime ou s’il n’y a pas de rapport raisonnable de proportionnalité entre les moyens employés et le but visé (cf. arrêts Karlheinz Schmidt c/ Allemagne, 18 juillet 1994, Série A, n° 291. B ; Van Raalte c/ Pays-Bas, 21 février 1997 et Larkos c/ Chypre, 18 février 1999).

III • L’atteinte à la liberté d’association

Enfin, les plaignants invoquaient l’atteinte à la liberté d’association, dans la mesure où la loi du 10 juillet 1964 les oblige à adhérer contre leur gré, ce qui est contraire au droit négatif d’association puisqu’il s’agit bien d’une adhésion forcée même s’ils ne sont pas tenus de cotiser ni de contribuer à la vie de l’association.

Le gouvernement français, quant à lui, soutenait que le régime juridique des ACCA correspond à celui des associations de droit public qui ne sont pas, en principe, visées par l’article 11 de la Convention. Ce sont des associations “ para-administratives ” de droit public, et comme telles investies de prérogatives de puissance publique et cela pour plusieurs raisons : leur objet est fixé par la loi, leurs statuts contiennent des dispositions particulières, elles reçoivent l’apport forcé des droits de chasse, elles sont tenues de recevoir certaines personnes en leur sein, elles élaborent un règlement de chasse qui s’impose à leurs membres chasseurs, elles sont placées sous tutelles préfectorales.

En outre, et comme le souligne M. le juge Costa dans son opinion dissidente, les requérants qui se trouvent membres des ACCA sans l’avoir voulu, “ y disposent de droit, et notamment d’influence sur leurs décisions, sans être soumises en contrepartie aux obligations normales en pareil cas : membres de droit ces personnes n’ont pas de cotisations à payer et ne sont pas tenues à la couverture du déficit éventuel de l’association ”, autant de raisons qui laisseraient supposer que “ l’atteinte portée de par la loi Verdeille, au droit négatif d’association des propriétaires non chasseurs ou hostiles à la chasse peut être regardée comme non disproportionnée surtout compte tenu de la marge d’appréciation qui doit être laissée aux Etats ”.

Mais, pour la Cour, en définitive, les éléments qui rattachent les organismes du type des ACCA au droit privé sont prédominants. Les ACCA sont soumises au droit commun des associations (le président est élu par les chasseurs…), leurs membres sont exclusivement des personnes de droit privé, et surtout les litiges les opposant à d’autres personnes de droit privé relèvent de la compétence des juridictions judiciaires.

La Cour constate ainsi que la liberté d’association protégée par l’article 11 de la Convention n’a de sens que s’il existe une liberté de ne pas s’associer : ce qu’il est convenu d’appeler “ le droit négatif d’association ”, règle dégagée de façon prétorienne par la Cour (arrêt Young, James et Webster c/ Royaume-Uni, 13 août 1981, Série A, n° 44).

Elle en déduit que l’article 11 est violé car : “ contraindre de par la loi un individu à une adhésion profondément contraire à ses propres convictions et l’obliger, du fait de cette adhésion, à apporter le terrain dont il est propriétaire pour que l’association en question réalise des objectifs qu’il désapprouve, va au-delà de ce qui est nécessaire pour assurer un juste équilibre entre les intérêts contradictoires et ne saurait être considéré comme proportionné au but poursuivi ”.

Autrement dit, obliger les opposants à la chasse d’adhérer à une ACCA, et donc à une association dont l’objet est contraire à leurs convictions, est incompatible avec l’article 11. Même le louable souci d’assurer la démocratisation de la chasse (dont faisait état le gouvernement français) ne saurait constituer un impératif indiscutable pour justifier l’adhésion forcée.

Au total, tout en reconnaissant que la loi Verdeille poursuit des buts légitimes dans une perspective conforme à l’intérêt général, et sans contester le bien-fondé de la gestion cynégétique qu’elle sous-tend, la Cour considère illicites les modalités de sa mise en œuvre.

Constatant une violation de l’article 46 §1 de la Convention (ancien article 53), l’arrêt contraint l’Etat français à mettre un terme à cette violation et à en effacer les conséquences, cela revient en fait à remettre en cause les principes établis par la loi du 10 juillet 1964.

Sans revenir sur la démocratisation de la pratique de la chasse il sera nécessaire de refonder la législation cynégétique. Ainsi, il conviendra de :

• reconnaître le droit de non chasse ou “ droit d’opposition cynégétique ” en autorisant sans contrepartie tous ceux qui, par conviction, ne souhaitent pas voir les chasseurs pénétrer sur leur propriété, à ne pas faire apport de leur droit de chasse en faveur des ACCA, et cela quelle que soit la superficie des fonds en question ;

• assouplir les possibilités de constitution de réserves de chasse dans lesquelles la chasse est interdite ;

• remplacer les ACCA, associations gérant un service public, par une sorte d’établissement public (l’arrêt de la Cour portant, comme on l’a vu, un coup sérieux à l’utilisation, par les pouvoirs publics, de la structure associative pour la gestion de missions d’intérêt général).

Reste que, comme l’a justement noté Henri Savoie dans son rapport sur les conséquences de l’arrêt de la Cour, “ le succès de la réforme induite par celui-ci se mesurera aux évolutions des comportements. Il est indéniable que l’usage des espaces naturels peut être source de conflits. La résorption de ces derniers passe prioritairement par le dialogue et le respect mutuel ”[7]. La future loi sur la chasse, actuellement en discussion au Parlement, devrait contribuer au développement de cet état d’esprit.

Vous nous avez présenté un exposé tout à fait passionnant. Je suis désolé de vous avoir bousculé, mais c’était à cause de la loi d’extrapolation... Je me disais qu’il fallait aussi laisser un peu de temps aux autres orateurs... Je ferai donc un commentaire extrêmement bref. Le seul point factuel sur lequel je ne suis pas d’accord avec vous, mais je suis certainement à l’origine de cette erreur en vous ayant obligé à vous précipiter..., c’est que la Cour ne s’est pas prononcée sur l’article 9, c’est-à-dire la liberté de conscience. Comme la Commission, elle a estimé qu’il n’était pas nécessaire de se placer sous cet angle. En tout cas, vous nous avez démontré qu’un historien du droit pouvait être dans le présent, et même dans le futur, puisque vous avez terminé par le rapport Patriat !

Je passe la parole sans ambages à Me Delaporte qui est un fidèle des colloques du CREDHO, à Rouen puis à Sceaux, qui va parler d’une autre affaire dans laquelle je suis plus à l’aise puisque je n’ai pas siégé (le gouvernement français a désigné un juge ad hoc), c’est l’affaire Zielinski & Pradal qui pose des questions très intéressantes.

[1] Décret du 11 août 1789.

[2] Tant que, il est vrai, le titulaire du droit de chasse n’avait pas expressément manifesté son opposition par des mesures telles que la signature d’un bail, l’assermentation d’un gardien ou l’installation de pancartes “ chasse gardée ”.

[3] A l’exception des départements du Bas-Rhin, du Haut-Rhin et de la Moselle où existe un régime spécial instauré par une loi d’empire du 7 février 1881.

[4] L’ACCA est instituée par le préfet à la demande de quiconque justifie de l’accord amiable de 60% des propriétaires représentant 60% du territoire de la commune.

[5] Il convient, en outre, de souligner que la loi Verdeille ne s’applique ni sur le domaine public, ni sur le domaine privé de l’Etat et des collectivités locales (article L. 221-10 du Code rural) soit une part tout à fait considérable du territoire cynégétique national.

[6] Pour l’essentiel, il souligne que des trois attributs du droit de propriété seul l’ “ usus ” est atteint et de manière partielle : “ Les atteintes à l’usus ne sont ni générales, ni absolues : elles sont limitées aux périodes annuelles d’ouverture de la chasse... elles sont interdites dans les espaces éloignés de moins de 150 mètres d’une habitation... et d’autres possibilités sont ouvertes aux adversaires de la chasse pour protéger leurs terres... ”.

[7] Rapport sur les conséquences de l’arrêt de la Cour européenne des droits de l’Homme du 29 avril 1999 sur le droit de la chasse en France, par Henri Savoie, maître des requêtes au Conseil d’Etat, in François Patriat, Proposition pour une chasse responsable et apaisée, Paris, La documentation Française, 2000.