Actes de la Sixième Session d'information (arrêts rendus en 1999, Cahiers du CREDHO n° 6)

Sommaire...

Le contentieux des agents publics et l’applicabilité de

l’article 6 § 1 : vers une clarification ?

L’affaire Pellegrin (arrêt du 8 décembre 1999)

par 

Me Christophe PETTITI*

Avocat au Barreau de Paris

Secrétaire général de l’Institut de formation en droits de l’Homme

du Barreau de Paris

La Cour européenne des droits de l’Homme a rendu, le 8 décembre 1999, un arrêt important (Pellegrin c. France) concernant l’applicabilité de l’article 6 § 1 de la Convention européenne des droits de l’Homme aux litiges relatifs aux fonctionnaires et agents de l’Etat.

I • Les données du litige soumis à la Cour

A • Les faits

Monsieur Pellegrin a été recruté, par un contrat en date du 13 mars 1989, par le ministère français de la coopération et du développement pour servir en qualité de coopérant-conseiller technique du ministre du plan de Guinée équatoriale. Il avait le statut d’agent contractuel non titulaire. Le contrat était d'une durée de 20 mois, plus congés annuels, soit du 21 mars 1989 au 20 mars 1991. Le requérant était mis à la disposition du gouvernement de la République de Guinée équatoriale. A la suite de différends locaux, les autorités guinéennes remirent Monsieur Pellegrin à la disposition des autorités françaises au mois de janvier 1990.

A son retour, l'administration entendait, dans un premier temps, conclure un nouveau contrat avec le requérant en vue de l'affecter au Gabon. L'établissement de ce nouveau contrat était soumis à deux conditions préalables exigées pour tout coopérant et tenant d'une part, à l'obtention de l'agrément des autorités étrangères d'affectation et, d'autre part, à la vérification de l'aptitude du postulant à servir outre-mer. L'agrément des autorités gabonaises tardant à venir, le ministère de la coopération et du développement notifia au requérant la résiliation de son contrat initial et l'avertit de sa radiation subséquente des effectifs de la coopération à compter du 15 mars 1990.

Par la suite, l'agrément des autorités gabonaises fut donné au requérant. Par lettre du 7 février 1990, le ministère de la coopération et du développement prit acte de l'agrément et déclara en conséquence nulle et non avenue la radiation annoncée le 2 février, puis convoqua le requérant à l'examen médical obligatoire d'aptitude. Le 22 février 1990, suite à l'examen médical, le requérant fut déclaré inapte définitivement à servir outre-mer. Le 23 mars 1990, le ministère de la coopération prit acte de cet avis et notifia en conséquence au requérant, le 23 mars 1990, sa radiation des effectifs de la coopération à compter du 15 mars 1990.

B • La procédure devant les juridictions nationales

Le 16 mai 1990, le requérant déposa un recours devant le tribunal administratif de Paris aux fins d'annulation pour excès de pouvoir de la décision en date du 23 mars 1990.

Par un jugement avant dire droit du 16 avril 1992, le tribunal administratif de Paris ordonna une expertise médicale afin de dire si le requérant était, en raison de son état de santé, inapte à l'exercice des fonctions de coopérant technique outre-mer en mars 1990.

Le 21 novembre 1992, l'expert déposa son rapport après avoir procédé, le 3 septembre 1992, à l'audition et à l'examen médico-psychologique et neuropsychiatrique du requérant. Il estima que la réaction administrative du ministère de la coopération avait été excessive, et que l'état de santé du requérant ne le rendait pas inapte à la reprise de ses fonctions après un arrêt maladie de trois mois, à l'issue duquel il aurait pu passer une visite médicale.

Le 22 décembre 1992, le requérant déposa des conclusions visant à l'octroi d'indemnités à hauteur de 550 000 F, montant qu'il estimait être égal à la rémunération qu'il aurait perçue s'il était resté en poste et à une somme de 500 000 F à titre de réparation de son préjudice personnel moral et financier lié à sa radiation.

Par jugement du 23 octobre 1997, le tribunal administratif de Paris rejeta la requête du requérant, tant en ce qu'elle visait l'annulation de la décision de radiation des cadres qu'en ce qu'elle visait l'octroi de dommages et intérêts et d'indemnités.

Monsieur Pellegrin a relevé appel du jugement du tribunal administratif en janvier 1998. L'affaire était toujours pendante devant la Cour administrative d'appel de Paris lorsque la Cour européenne a statué. La Cour administrative d’appel a rendu sa décision le 27 janvier 2000.

C • La procédure devant les organes de Strasbourg

Monsieur Pellegrin se plaignait devant les organes de Strasbourg de la durée de la procédure nationale, et il invoquait l’article 6 § 1 de la Convention européenne des droits de l’Homme. La procédure nationale avait été engagée le 16 mai 1990 et était encore pendante en appel lorsque la Commission puis la Cour ont statué, soit à la date de l’arrêt de la Cour plus de 9 ans après. Le gouvernement français se remettait d’ailleurs “ à la sagesse de la Cour ” pour apprécier le caractère raisonnable de la durée de la procédure, dans l’hypothèse où la Cour retiendrait l’applicabilité de l’article 6 § 1, ce qui était contesté par le gouvernement français.

Cette affaire avait été introduite avant l’adoption du Protocole n° 11, et la Commission avait donc eu à connaître de la requête qui avait été déclarée recevable. Dans son rapport du 17 septembre 1998, la Commission, par 18 voix contre 14, avait exprimé l'avis que l'article 6 § 1 avait été violé en l'espèce. La Commission avait donc conclu à l’applicabilité de l’article 6 § 1 : “  La Commission constate ainsi que le requérant revendique un droit patrimonial qui ne met pas en cause principalement les prérogatives de l'Etat. Dès lors, la contestation qu'il soulève porte sur "un droit de caractère civil" au sens de l'article 6 par. 1 de la Convention, qui trouve application en l'espèce. Peu importe, à cet égard, la nature de la loi applicable, celle de l'autorité compétente pour connaître des litiges en la matière ou le statut de fonctionnaire ou non du requérant en droit interne ”. 

En ce qui concerne la violation de cette disposition, la Commission avait considéré : “ A la lumière des critères dégagés par la jurisprudence et compte tenu de l'ensemble des circonstances de l'espèce, la Commission considère que la durée de la procédure litigieuse est excessive et ne répond pas à la condition du ‘délai raisonnable’” .

L’affaire a été portée à la Cour européenne, et s’agissant d’une procédure de la période transitoire, elle a été examinée en grande chambre. La nouvelle Cour a été saisie pour la première fois depuis son instauration, de la définition du champ d’application de l’article 6 § 1 de la Convention au regard des contestations soulevées par les agents de l’Etat[1].

II • La décision de la Cour européenne au regard de sa jurisprudence antérieure

La Cour a rappelé préalablement le principe de base de sa jurisprudence “ les contestations concernant le recrutement, la carrière et la cessation d’activité des fonctionnaires sortent, en règle générale, du champ d’application de l’article 6 § 1 ”[2], tout en confirmant les limitations apportées à ce principe.

Dans les affaire Massa c. Italie du 24 août 1993[3], et Lombardo c. Italie du 26 novembre 1992[4], les litiges concernaient une pension de réversion et une pension privilégiée ordinaire. “ La Cour estima que les doléances des intéressés n'avaient trait ni au “ recrutement ” ni à la “ carrière ” et ne concernaient qu'indirectement la “ cessation d'activité ” d'un fonctionnaire, puisqu'elles consistaient en la revendication d'un droit purement patrimonial légalement né après celle-ci. Dans ces circonstances, et eu égard au fait qu'en s'acquittant de l'obligation de payer les pensions litigieuses, l'Etat italien n'usait pas de “ prérogatives discrétionnaires ” et pouvait se comparer à un employeur partie à un contrat de travail régi par le droit privé, la Cour conclut que les prétentions des intéressés revêtaient un caractère civil au sens de l'article 6 § 1 ”[5].

A l’opposé, la Cour rappelle que dans l’affaire Neigel[6] qui concernait la France, la décision contestée par la requérante – refus de la réintégrer à un poste permanent dans la fonction publique – portait, selon la Cour, à la fois sur son “recrutement”, sa “carrière” et sa “cessation d'activité”. La Cour décida donc que la contestation ne portait pas sur un droit “ de caractère civil ” au sens de l'article 6 § 1.

Dans son arrêt Couez c. France[7], la Cour était saisie par un fonctionnaire français (appartenant au corps des CRS) qui revendiquait devant le tribunal administratif le droit de bénéficier d'un congé de longue maladie. Pour statuer sur l’applicabilité de l’article 6 § 1, elle avait procédé à une analyse de la réclamation du requérant et avait opposé cette situation à celle qu’elle avait connue dans les affaires Neigel et Huber, “ les revendications de M. Couez concernaient à première vue “ la carrière et la “ cessation d’activité ” de celui- ci, toutefois leur issue....devait avoir une incidence sur ses droits patrimoniaux.... ” (§ 25). La Cour avait considéré : "que le différend qui opposait le requérant aux autorités ne mettait pas en cause des prérogatives de l'administration ; l'État aurait eu l'obligation de faire bénéficier M. Couez, si celui-ci avait obtenu gain de cause, de ce régime conformément à la législation en vigueur (voir, mutatis mutandis, l'arrêt Francesco Lombardo précité, p. 27, § 17). Partant, la Cour conclut que les prétentions du requérant revêtaient un caractère civil au sens de l'article 6 § 1, qui trouve donc à s'appliquer en l'espèce" (§ 25).

Dans une autre affaire concernant la France, l’arrêt Cazenave, la Cour avait eu à se prononcer sur une procédure nationale ayant pour objet le versement d'une indemnité sous forme de dommages et intérêts, suite à une décision de radiation d'un contrat d'un enseignant avec l'Ambassade de France au Maroc. Alors que Madame Cazenave revendiquait également son intégration dans le corps des fonctionnaires de l'Etat, la Cour avait alors dissocié la demande d'indemnisation en considération que : "En revanche, la requérante n'a entamé la procédure en indemnisation qu'afin d'obtenir réparation du préjudice causé par un acte administratif qu'elle avait attaqué avec succès au moyen d'un recours en annulation. Cette action, purement indemnitaire, lui fut en effet accessible, à la suite de la reconnaissance de son droit à réparation, né de la constatation de l'illégalité de sa radiation, c'est-à-dire après la cessation de ses fonctions." "En conclusions, la question de l'allocation de dommages et intérêts à Mme Cazenave de la Roche, et du montant de ceux-ci, se rapportait à un droit purement patrimonial. L'action de l'intéressée avait trait à une contestation sur un droit de "caractère civil" ; partant, l'article 6 § 1 s'applique en l'espèce"(§ 44)[8].

Enfin, dans l’affaire Le Calvez c. France, du 29 juillet 1998, la Cour avait considéré que dès lors que le requérant était atteint dans ses moyens d'existence et placé en arrêt de travail pour maladie, et qu’il pouvait solliciter du juge national qu'il statue sur sa demande d'allocation d'indemnités, l'issue de la requête avait une incidence sur ses droits patrimoniaux. Les prétentions revêtaient donc pour la Cour un caractère civil au sens de l'article 6 § 1[9].

La Cour constate, dans son arrêt Pellegrin du 8 décembre 1999, à l’examen de la jurisprudence de ces dernières années, des situations différentes. “ Selon d’autres arrêts, l’article 6 § 1 s’applique lorsque la revendication litigieuse a trait à un droit “ purement patrimonial ” – tel que le paiement d’un salaire ou “ essentiellement patrimonial ” et ne met pas en cause “principalement des prérogatives discrétionnaires de l’administration”[10]. Le critère dominant de l’applicabilité, était cependant l’existence d’une contestation portant sur un droit de nature patrimonial. L’historique de la jurisprudence de la Cour en ce qui concerne les affaires françaises permettait de constater une tendance de la Cour à retenir l’application de l’article 6 § 1.

Dans son arrêt du 8 décembre 1999, la Cour retient une autre méthode d’analyse, constatant que “ cette jurisprudence comporte une marge d’incertitude pour les États contractants quant à l’étendue de leurs obligations au titre de l’article 6 § 1 dans des contestations soulevées par les employés du service public au sujet de leurs conditions de service ”. La Cour abandonne le critère fondé sur l’objet patrimonial du litige. Au regard de ce critère, la Cour observe qu’il “ laisse, quant à lui, place à une marge d’arbitraire. En effet, une décision relative au “recrutement”, à la “carrière” et à la “cessation d’activité” d’un fonctionnaire a presque toujours des conséquences pécuniaires. Dès lors, la distinction entre les procédures qui présentent un intérêt “purement” ou “essentiellement” patrimonial et les autres s’avère difficile à établir”.

Dans son arrêt, la Cour indique expressément, ce qui est relativement nouveau sur le plan de la méthodologie, et ce dont on peut la féliciter, qu’elle veut désormais mettre “ un terme à l’incertitude qui entoure l’application des garanties de l’article 6 § 1 aux litiges entre l’Etat et ses agents ”. En outre, elle souhaite trouver un critère permettant “ d’assurer un traitement égal des agents publics occupant des fonctions équivalentes ou similaires dans les États parties à la Convention, indépendamment du système d’emploi pratiqué sur le plan national ”. Dans l’arrêt Benkessiouer c. France, le juge Pekkanen avait souligné, dans son opinion concordante, que l’approche de la Cour aboutissait à une protection inégale par la Convention des fonctionnaires de plusieurs États membres, dans la mesure où ceux des fonctionnaires qui relevaient du droit public se trouvaient partiellement privés des garanties de l’article 6, tandis que certains de leurs collègues, soumis à des contrats de droit privé, en bénéficiaient, et ce nonobstant la similitude de leurs fonctions[11].

 La Cour s’attache donc à rechercher un critère permettant d’éviter des discriminations dans la garantie du droit à l’article 6 § 1, d’un État à un autre. C’est un critère fonctionnel qui sera retenu par la Cour, fondé sur la nature des fonctions et des responsabilités exercées par l’agent. “ La Cour relève qu’au sein des administrations nationales, certains postes comportent une mission d’intérêt général ou une participation à l’exercice de la puissance publique”.

La Cour décide que sont seuls soustraits au champ d’application de l’article 6 § 1 de la Convention les litiges des agents publics dont l’emploi est caractéristique des activités spécifiques de l’administration publique, dans la mesure où celle-ci agit comme détentrice de la puissance publique chargée de la sauvegarde des intérêts généraux de l’Etat ou des autres collectivités publiques. Pour illustrer son explication, elle donne l’exemple des forces armées et la police. La Cour indique qu’elle examinera, dans chaque cas, si l’emploi du requérant implique une participation directe ou indirecte à l’exercice de la puissance publique et aux fonctions visant à sauvegarder les intérêts généraux de l’Etat ou des autres collectivités publiques. La Commission européenne des droits de l’Homme avait tenté d’utiliser ce critère qui avait d’ailleurs été repris dans une opinion dissidente de Mme le juge Palm, sous l’arrêt Neigel c. France du 17 mars 1997. Cette analyse avait été reprise par le juge Pekkanen dans une opinion dissidente dans l’arrêt Huber[12] : “ La Cour doit se prononcer sur la base d’une interprétation autonome de la notion de “ fonction publique ” aux fins de l’article 6 § 1, de façon à pouvoir appliquer les mêmes normes à des personnes détenant des postes analogues ou équivalents, indépendamment du régime de l’emploi dans chaque État membre. Il faut distinguer entre les fonctionnaires exerçant une puissance publique et les autres. La Cour de Justice des Communautés a admis cette distinction ”.

Pour faciliter son travail et celui des juges nationaux, la Cour indique, dans l’affaire Pellegrin, qu’elle se réfère aux catégories d’activités et aux emplois énumérés par la Commission européenne dans sa communication du 18 mars 1988 relative à l’application de l’article 48 § 4 du Traité CEE, et par la Cour de justice des Communautés européennes[13]. Cette référence à l’application de la classification communautaire a fait l’objet d’une opinion dissidente du juge Traja qui a considéré notamment que : “De fait, la classification en cause a été établie dans le domaine du droit des travailleurs à la libre circulation, ce qui est différent du droit à un procès équitable, parce que le premier peut faire l’objet de restrictions tandis que le second ne peut faire l’objet que des dérogations prévues dans la Convention”[14].

Une exception est enfin apportée à ce principe de découpage, les litiges en matière de pensions qui relèveront tous du domaine de l’article 6 § 1, “parce que, une fois admis à la retraite, l’agent a rompu le lien particulier qui l’unit à l’administration”. Quand sera-t-il des litiges relatifs à la pension alors que l’agent est encore en exercice ?

Dans une opinion dissidente, les juges M^me Tulkens, M. Fischbach, M. Casadevall et M^me Thomassens considèrent que “ le nouveau critère prive donc tout un groupe de personnes, celles dont les fonctions impliquent une participation à la puissance publique, d’une garantie fondamentale dans un État de droit, à savoir le droit d’accès à un tribunal et à un procès équitable. Or, instituer pareille exclusion ne rentre pas dans le rôle ni dans la mission de la Cour. La Convention ne connaît pas cette notion, fut-elle autonome, de fonctionnaire public, pour écarter un groupe de personnes du droit d’accès à un tribunal....... Ensuite, nous ne comprenons pas pourquoi quelqu’un qui participe à la fonction publique et qui, dans son droit national, a accès à un juge indépendant pour les conflits de travail, ne peut pas revendiquer le droit à une décision judiciaire dans un délai raisonnable ”[15].

M. le professeur Jean-Claude Soyer commentait ainsi l’ancienne jurisprudence de la Cour lorsqu’elle ne retenait pas l’applicabilité de l’article 6 § 1 de "retour discret de la raison d’État dans ces États soumis à la raison du droit"[16]. Cette raison d’État revient par la notion “ de la puissance publique chargée de la sauvegarde des intérêts généraux de l’Etat ou des autres collectivités publiques ”. Il appartiendra à la Cour européenne d’en définir les limites, comme la Cour de Justice des Communautés européennes a progressivement réduit la portée des exceptions à la liberté de circulation des travailleurs.

Au regard de ce nouveau critère, la Cour a examiné la situation de Monsieur Pellegrin et a estimé qu’en sa “qualité de membre du personnel civil de la coopération auprès d’États étrangers, il était assujetti à des obligations spécifiques “inhérentes au caractère de service public” de sa mission ...pareille activité, qui relève d’un ministère d’État et de la conduite des relations extérieures, est caractéristique des fonctions spécifiques de l’administration publique telles qu’elles ont été définies....les tâches assignées au requérant... lui conféraient d’importantes responsabilités dans le domaine des finances publiques de l’Etat, domaine régalien par excellence”. La Cour a retenu en conséquence que l’article 6 § 1 ne s’appliquait pas.